欧盟碳边境调节机制与中国 – 政策设计选择、潜在应对措施及可能影响

Cover 欧盟碳边境调节机制与中国
Kardish, Christopher; 段茂盛,陶玉洁,李莉娜和Mary Hellmich 2021: 欧盟碳边境调节机制与中国. 政策设计选择、潜在应对措施及可能影响. 柏林: adelphi.

adelphi与清华大学能源环境经济研究所(3E研究所)日前联合发布的针对欧盟碳边境调节措施的报告The EU Carbon Border Adjustment Mechanism and China: unpacking options on policy design, potential responses, and possible impacts中文版《欧盟碳边境调节机制与中国:政策设计选择、潜在应对措施及可能影响》正式出笼。该研究得到了德国环境部支持的由德国国际合作机构(GIZ)实施的“中德合作:碳交易、碳市场机制和减缓工业相关氧化亚氮排放项目”的支持。

欧盟宣布提升2030年的减排力度,并确定了2050年实现气候中和的目标。在此背景下,欧盟在《绿色新政》中提出实施碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),作为其旗舰气候政策—欧盟碳排放权交易体系的关键补充政策措施之一,以避免碳泄漏、保护其相关产业的竞争力、推动其“2050气候中和”目标和《巴黎协定》目标的实现。欧盟委员会计划于2021年7月公布欧盟CBAM的立法草案并正式启动立法进程,这一过程涉及欧盟委员会和欧洲议会之间的复杂谈判,欧盟CBAM的具体设计和实施时间仍存在变数。中国已成为欧盟的第一大贸易伙伴,其对欧盟CBAM的态度和潜在应对措施等将深刻影响欧盟CBAM的设计形式与实施效果。同时,中国于去年九月宣布了碳达峰目标和碳中和愿景,并据此积极推进国内的低碳发展。

目前关于欧盟CBAM的一般性分析较多,但需要一个更加全面、系统和深入的框架来分析和理解欧盟CBAM及其潜在影响和欧盟贸易伙伴的可能应对措施。本报告致力于填补这一方面的空白。报告首先分析了CBAM的多个关键设计要素,综合法律风险、政治可行性、环境有效性等因素识别了欧盟CBAM的可能设计方式,梳理了欧盟内部及中国主要利益相关方的主要意见,继而综述了中国的碳减排、能源、产业、贸易等方面的相关政策,并在此基础上分析了欧盟CBAM对中国的可能影响及中国可采取的潜在应对措施,最后为中欧双方的政策制定者提出了政策建议。

报告的主要结论如下:

(1)欧盟CBAM可能以“名义碳市场”的形式实施,初期仅覆盖进口贸易流,且仅覆盖少数部门(如钢铁、铝、水泥、化肥等部门)的直接排放和电力间接排放。在计算进口产品含碳量时,欧盟可能基于欧盟生产者的排放强度(如欧盟的行业平均排放或者最好/最差排放者的平均水平)或全球的行业平均碳强度为产品设置基准值,同时综合考虑外国生产者已承担的碳成本,并根据欧盟可能继续存在的其他竞争力保护措施(如免费配额分配、间接成本补偿等)调整含碳量的计算公式。

(2)中国对欧出口贸易强度较高的部门是机电、纺织、金属制品等,初期被欧盟CBAM覆盖的可能性不大。在钢铁、水泥、铝等可能被首批纳入的行业中,水泥的贸易强度较低,而钢铁、铝的对欧出口较多。

(3)中国钢铁、铝等的生产碳强度显著高于欧盟,一旦欧盟开始实施CBAM,将直接冲击中国这些产品的对欧贸易,而不同CBAM设计的影响将存在巨大差异。

(4)为减轻欧盟CBAM对贸易和经济的不利影响,理论上说,中国在短期内可以采取出口调节、资源重组等应对措施,但这些措施可能面临WTO的法律风险,且不利于中国的低碳转型和发展;中长期来看,为兼顾国内减排目标,可采取的措施包括尽快扩大全国碳市场的覆盖范围、探讨中欧碳市场的连接、补充实施碳税、促进低碳技术投资等。

 报告提出了如下建议:

(1)在CBAM设计方面,欧盟应逐步取消对CBAM覆盖部门的免费配额分配及间接成本补偿,以增强该政策的合法性,改善其环境效果,并提高其与WTO规则的一致性;在设立进口产品的碳排放基准值的同时,应允许外国生产商通过合理的方式证明其排放低于基准值,以激励减排、提高政策公平性并最大化政策的碳减排效益;将相当部分的CBAM收入用于支持发展中国家的低碳发展和碳排放监测/核查努力,以加强政策的公平性和合法性;充分考虑产品出口商已经支付的碳价,包括隐性的碳价和区域层面的碳价。

(2)在CBAM的推进与落实方面,欧盟应采取渐进和阶段性步骤。应该适当推迟该政策的实施时间,以便加强与贸易伙伴的对话,为贸易伙伴适应该政策预留更多的时间,包括在国内采取相关的措施,如扩大碳市场的覆盖范围;应采取循序渐进的方式,从少数数据基础较好的部门开始推行,未来逐步扩大CBAM的覆盖范围并确保其设计的公开、透明。

(3)中国应将钢铁、水泥等欧盟CBAM可能覆盖的部门尽快纳入全国碳市场,并确保碳价维持在较高水平;未来可根据欧盟CBAM覆盖范围的变化对国内碳定价政策做出相应调整,并可以考虑在相关部门与欧盟碳市场进行连接尝试。

(4)中欧应就碳减排政策等加强对话,提高欧盟对中国减排政策的认可度、减少欧盟CBAM对中国的不利影响。中国应进一步加强相关行业的技术能力,包括完善碳排放核算指南、建立可靠的监测报告及核查制度、设立与国际标准一致的碳信息披露制度等,为应对欧盟CBAM做好充足准备。